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Cos’è l’appalto pubblico e quali sono le sue caratteristiche
Il contratto di appalto pubblico è contraddistinto per alcune caratteristiche specifiche e peculiari che contribuiscono a differenziarlo dal contratto di appalto privato, la cui disciplina differenzia – e non poco – la natura delle due fattispecie contrattuali. E, si intende, non solamente per il diverso oggetto e per i soggetti che partecipano al contratto, ovvero la pubblica amministrazione (committente) e il privato (appaltatore), bensì anche nei termini di una corretta interpretazione dello stesso contratto, e delle cause che sottintendono la sua invalidità.
Cerchiamo tuttavia di procedere con maggiore ordine, e, tralascianto gli aspetti genetici delle gare d’appalto pubblico, iniziamo a comprendere quale sia l’oggetto del contratto di appalto pubblico, e successivamente, chi siano le parti interessate da questa fattispecie contrattuale, quale sia l’interpretazione corretta e le ipotesi di invalidità.
L’oggetto dell’appalto pubblico
Come anticipato, cerchiamo innanzitutto di ipotizzare quale sia l’oggetto dell’appalto pubblico, la cui determinazione è intesa passare mediante una serie di fasi come quella della progettazione, ovvero, la predisposizione di un progetto, e cioè quei disegni e quegli elaborati che siano rappresentativi e illustrativi della natura, della forma, delle dimensioni, della struttura e di tutte le caratteristiche dell’opera da eseguire.
L’oggetto dell’appalto pubblico è dunque costituito dalla realizzazione di un’opera di interesse, il cui dettaglio – peraltro – non sempre è fornito dalla stessa amministrazione committente, che a seconda della natura del bando di aggiudicazione potrebbe lasciare l’annosa fase di redazione del progetto all’appaltatore.
L’appaltatore
L’appaltatore è quel soggetto che, con l’organizzazione dei propri mezzi e con le proprie conoscenze e competenze, assume per contratto (di appalto) il compimento di un’opera o di un servizio, in cambio di un corrispettivo in denaro.
Sebbene questa definizione così ampia possa ben prestarsi a qualsiasi tipologia di contratto di appalto, sia pure privato, appare chiaro che nel contratto di appalto pubblico l’oggetto sarà rappresentato dalla realizzazione di opere pubbliche, e che – dunque – alla figura dell’appaltatore sarà richiesta una particolare capacità tecnica, intesa come la sua attitudine a organizzare e gestire i mezzi propri in funzione dello specifico compimento dell’opera promessa.
Peraltro, il riferimento che il legislatore ha voluto effettuare in ordine alla capacità dell’appaltatore di organizzare e gestire i mezzi propri non è certo casuale, visto e considerato che in questo modo ha permesso di cogliere con facilità e immediatezza il collegamento piuttosto stringente che sussiste tra il contratto d’appalto e l’istituto dell’impresa. Ne deriva che possono rivestire il ruolo di appaltatore, in linea di massima, solamente le attività organizzate in forma imprenditoriale, sia essa individuale o cooperativa.
Le parti e le figure rilevanti del contratto di appalto pubblico
Ecco come si caratterizzano le parti e le figure di maggior rilievo nell’ambito del contratto di appalto pubblico.
Il committente
Individuare la figura del committente nel contratto di appalto pubblico è piuttosto semplice, valutato che si tratterà di quanto il legislatore ha sinteticamente definito essere la “pubblica amministrazione”. Rimane tuttavia da capire – ed è meno semplice di quanto possa sembrare – che cosa si intenda effettivamente per “pubblica amministrazione”, fermo restando che la disciplina comunitaria in materia di lavori pubblici, soprattutto per assicurare il rispetto delle regole del mercato e della libera concorrenza, ne ha modificato e ampliato più volte il regime definitorio.
A sua volta, anche al fine di poter procedere a una corretta elaborazione delle attività richieste, all’interno della figura del committente sarà molto importante individuare altri ruoli, quali quello del responsabile del procedimento e del direttore dei lavori.
Il responsabile del procedimento
Per quanto concerne il primo (responsabile del procedimento), si suole intendere colui cui vengono attribuiti compiti di pianificazione e di esecuzione. Si tratta mediamente di un tecnico esperto designato dalla pubblica amministrazione, che possa seguire non solo la fase dell’esecuzione dei alvori, quanto anche quella della progettazione.
Il direttore dei lavori
Per quanto attiene il secondo (direttore dei lavori), si tratta del soggetto al quale compete il compito di controllare che l’esecuzione dell’opera avvenga in conformità alle previsioni dei progetti e dei contratti. A tale soggetto sarà inoltre richiesto di impartire le istruzioni necessarie, in modo tale che il risultato venga realizzato come auspicato, e di tenere la contabilità dei lavori.
Fatte salve queste brevi definizioni, appare intuibile come il direttore dei lavori svolta un ruolo essenzialmente operativo, potendo incidere direttamente sull’esecuzione dei lavori, e condizionando così in modo rilevante la buona riuscita del contratto.
Interpretazione del contratto d’appalto pubblico
Ma come si interpreta il contratto di appalto? La materia è invero piuttosto ampia, e non è questa la sede per poterla sintetizzare. Ci limitiamo pertanto a rammentare come, in materia di opere pubbliche, di norma ci si limiti ad applicare un principio di interpretazione testuale, tale per cui dovrà essere assunto in considerazione solamente ciò che nel contratto viene espressamente detto, e non quello che si può desumere, indagando magari sulla presumibile volontà delle parti.
Si tratta di una caratteristica facilmente giustificabile dal fatto che di solito le manifestazioni di volontà della Pubblica Amministrazione sono il frutto di un processo di approvazione da parte delle competenti autorità, che possono esercitare il proprio potere solo in relazione a quanto risulta specificato nel contratto.
Invalidità del contratto di appalto pubblico
Rimandando ai nostri prossimi approfondimenti la trattazione di tematiche più specifiche sul contratto di appalto pubblico, ricordiamo come l’invalidità del contratto possa dipendere sia dalla presenza di vizi propri dello stesso, sia di vizi presenti in modo derivata, o ancora da vizi che possono inficiare gli atti amministrativi che precedono o seguono la sua formazione, ovvero l’incompetenza, la violazione di legge e l’eccesso di potere.
Ricordiamo infine che i vizi degli atti amministrativi possono essere dichiarati in via d’autotutela dalla Pubblica Amministrazione o, in alternativa, possono essere fatti valere in giudizio dagli interessati. La conseguenza del raggiunto annullamento dell’atto amministrativo è l’invalidità derivata del contratto o la definitiva invalidità ed inefficacia del medesimo, a seconda che l’atto viziato preceda o segua la sua formazione.